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基于投资方盈利水平的PPP项目政府运营补贴额测算方法探讨
文 冰1
,吴忠贵2
, 李永航3
（文 冰，广西财经学院，广西南宁
530015）
（吴忠贵，广西壮族自治区政府投资项目评审中心，广西南宁
530022）
（李永航，广西壮族自治区工程咨询中心，广西南宁
530022）
政府运营补贴额的测算是PPP项目实施方案论证和财政承受能力论证的核心。财政部在财金[2015]21号文关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》中提出了一种测算方法，这种测算方法已广泛应用于我国各地PPP项目的相关论证中。但该测算方法应用范围有限并且不能直接反映社会资本方的投资盈利水平，因此各地在PPP项目的相关论证中出现了多种测算指标和多种测算方法。本文试图从测算投资方盈利水平的角度出发研究一种政府运营补贴额的测算方法。
1
当前政府运营补贴额的测算方法分析
财政部在财金[2015]21号文关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》中提出的基于可行性缺口的政府运营补贴额测算方法在PPP项目实践中得到广泛应用，具体公式如下[1]:
当年运营补贴支出数额=
+年度运营成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额
式中：
n
——
折现年数；
补贴周期——
财政提供运营补贴的年数
年度折现率——
参照同期地方政府债券收益率合理确定；
合理利润率——
以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
这是一种直观、简便而且易操作的测算方式，对于没有收益或者收益很少的基础设施建设项目，当合理确定了年度折现率和合理利润率后，该测算公式是有效的。但当前我国的PPP项目呈多样化，该测算公式存在以下有待改善的问题：
（1）合理利润率的研究成果少
利润率是某个时间点上利润与投资之比，这是一个静态指标，不能描述长期投资运营过程的盈利水平[2]。因此在实际工作中，该指标仅作为一种辅助参考指标，相应的研究成果很少，给PPP项目合理利润率的确定带来困难，这也是各地同类PPP项目所采用的合理利润率差异较大的主要原因。
（2）相当于给予社会资本方固定回报
根据该测算公式，政府部门每年或每隔三、五年就必须重新测算运营补贴额，确保社会资本方在相应的年度折现率基础上获得固定的合理利润率。
（3）不利于提高管理效率和降低运营成本
在该公式的引导下，社会资本没有必要发挥建设管理和运营管理的优势，因为建设投资增加后政府补贴额也随之增加，年度运营成本增加后政府也照补不误，当投资减少或运营成本降低时，政府运营补贴额将随之减少，无论投资或运营成本如何变化投资方盈利水平不变[3]，而发挥社会资本建设和运营优势是采用PPP融资模式的重要意义之一。
（4）不能满足盈利水平较强的PPP项目论证需要
在财金[2015]21号文中，明确了上述公式的应用范围，即适用于无使用者付费或使用者付费额度较少存在可行性缺口的PPP项目，未提出盈利水平较强的PPP项目的政府运营补贴额的计算方法。而在实际工作中，有些咨询单位仍然使用上述公式计算盈利水平较强的PPP项目政府运营补贴额，导致出现项目总体盈利水平很高，但因运营初期效益较差，仍需政府补贴，这是十分不合理的现象。
（5）不能反映投资方盈利水平
上述公式给人们一种错觉，认为式中的合理利润率代表了投资方盈利水平，其实不然[4]。下文的案例计算表明，式中的合理利润率和年度折现率共同决定了投资方盈利水平[5]。
假设某基础设施建设项目总投资10000万元，建设期1年，年运营成本500万元，无使用者付费，项目采用PPP融资模式建设，资本金全部由社会资本承担。项目建成后政府每年向社会资本方提供补贴，补贴期10年。本文分别计算了不同合理利润率和不同年度折现率组合情况下的投资方财务内部收益率和政府运营补贴额，成果见表1。
表1
投资方盈利水平变化对比表
|
序号 |
合理利润率
（%） |
年度折现率
（%） |
投资方财务内部收益率
（%） |
政府补贴额
合计（万元） |
|
1 |
5 |
5 |
6.3 |
19117.1 |
|
2 |
5 |
10 |
11.29 |
23657.6 |
|
3 |
10 |
5 |
7.56 |
20027.5 |
|
4 |
10 |
10 |
12.54 |
24784.2 |
|
5 |
7 |
4.5 |
6.31 |
19089.8 |
成果表明，相同的合理利润率前提下投资方盈利水平受年度折现率的影响很大。例如设合理利润率为5%，当年度折现率由5%变为10%时，投资方的财务内部收益率由6.3%变化到11.29%，变幅为79.2%。设年度折现率为5%，当合理利润率由5%变为10%时，投资方财务内部收益率由6.3%变化到7.56%，变幅仅为20%。年度折现率的变化对投资方盈利水平的影响程度远大于合理利润率变化对投资方盈利水平的影响。换言之，式中的合理利润率或年度折现率均不能代表投资方的盈利水平。
2
投资方盈利水平的评价指标分析
依据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）[6]，用于表达投资盈利水平的主要指标有：项目投资财务内部收益率、项目资本金财务内部收益率、投资方财务内部收益率、财务净现值、投资回收期、总投资收益率、项目资本金净利润率等。其中财务净现值为绝对值，不能用于不同项目间的对比，投资回收期、项目资本金净利润率和总投资收益率等指标均为静态指标，不能反映整个项目运营期或合作期的动态盈利水平。因此，有研究建议用项目投资财务内部收益率描述投资方盈利水平[7]
，而且也有正在实施的PPP项目使用该项指标。但详细研究了项目投资现金流量表、项目资本金现金流量表、投资方现金流量表后，本文认为用项目投资财务内部收益率描述投资方盈利水平是不恰当的，建议用投资方财务内部收益率来描述投资方盈利水平。
3
基于投资方盈利水平的政府运营补贴额测算方法
3.1
总体思路
先确定投资方财务基准收益率，采用试算法预设政府运营补贴额或其他补贴方式，使投资方财务内部收益率等于投资方财务基准收益率。当项目盈利能力较强，在没有采取补贴措施的情况下，投资方财务内部收益率已经大于或等于投资方财务基准收益率时，无须计算补贴额，但需研究相应的合作方式，使社会资本方的盈利水平保持在一定的合理范围内，防止暴利。
3.2
投资方财务基准收益率的确定方法
投资方财务基准收益率可理解为投资方期望或达到的最基本盈利水平，由无风险盈
利水平与风险盈利水平两部分组成。无风险盈利水平可参照商业银行中长期贷款利率确定，风险盈利水平则因项目所在行业不同而不同，既受项目自身的风险情况影响，也受项目业主自身情况的影响，因此投资方财务基准收益率在理论上是很难测定的。但自1980年以来，原国家计委、建设部等部门先后多次组织技术力量和专家对全国各行业众多企业进行投资盈利能力分析，先后三次发布了全国各行业财务基准收益率指标，期间多次对部分行业指标进行调整，是我国投资论证的重要指导文件。最近发布的指标详见《建设项目经济评价方法与参数》（第三版.2006）和国家发展改革委、住房城乡建设部《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》（发改投资[2013]586号文）。因此本文建议以这两份文件发布的项目资本金税后财务基准收益率指标为基准，考虑商业银行中长期贷款利率调整情况，确定投资方财务基准收益率。由于这两份文件发布的财务基准收益率是基于当时全国各行业的实际盈利水平测算的，并不一定是投资方期望的盈利水平，因此当个别行业的财务基准收益率值明显偏低时可适当提高，当个别行业的财务基准收益率明显偏高时可适当降低。
3.3
政府运营补贴额测算方法
根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）所提出的计算方法，各类建设项目都可以通过编制总成本表、利润与利润分配表、借款还本付息表、现金流量表等财务报表推求投资方财务内部收益率。但考虑到PPP项目中有相当一部分属于可行性缺口补助项目，因此建议将PPP项目分为两大类：一是项目自身盈利能力较强，项目自身所形成的资产具有抵押价值，具备资产抵押条件或能用项目自身的收费权、服务权或其他权益抵押贷款的项目，统称为可贷款类PPP项目；二是项目自身无盈利能力或盈利能力很低，总体上存在可行性缺口，而且项目自身不具备抵押贷款条件的项目，统称为不可贷款类PPP项目。
3.3.1可贷款类PPP项目
一般情况下，在编制PPP项目实施方案时都应考虑这类项目的抵押贷款问题，并建议项目的资本金比例按国家有关规定执行。对于这类项目，建议采用试算法预设政府运营补贴额或其他补贴方式，通过编制总成本费用估算表、利润与利润分配表、借款还本付息表、项目资本金现金流量表、投资方现金流量表、财务计划现金流量表等财务报表推求投资方财务内部收益率，通过试算使投资方财务内部收益率等于投资方财务基准收益率。上述测算过程与建设项目财务评价在数据的处理上是有区别的，结合PPP项目的特点，主要有以下六方面：①除法律法规有规定外，可分配利润原则上全部用于分配；②一般情况下不考虑固定资产和无形资产余值回收[8]；③可使用的折旧及摊销也用于分红；④除法律法规规定需要提取的公积金外，原则上不提留其他公积金；⑤合作期末应考虑盈余公积金的分配；⑥合作期间的年未分配利润应逐年减少直至零。
3.3.2不可贷款类PPP项目
对于此类项目，无须编制总成本表、利润与利润分配表等财务报表，可在预设政府运营补贴额或其他补贴方式的基础上，直接编制投资方现金流量表推求投资方财务内部收益率，通过试算使投资方财务内部收益率等于投资方财务基准收益率。对于这类项目，也可以采用财金[2015]21号文提出的计算公式直接推求政府运营补贴额，但应补充投资方现金流量表，推求投资方财务内部收益率，并对投资方的盈利水平进行合理性分析。
3.4
测算方法优劣分析
使用本文提出的测算方法具有以下五方面的优势：
（1）投资方财务基准收益率研究成果多。原国家计委和建设部自1980年以来就先后多次组织技术力量和专家对全国各行业众多企业进行投资盈利能力分析，先后三次发布了全国各行业财务基准收益率，期间多次对部分行业指标进行调整。这些成果既具有代表性也具有权威性，可作为确定PPP项目投资方财务基准收益率的依据。
（2）杜绝固定回报。按本文所提出的测算方法所测算的政府运营补贴额，一经签订合作协议，就没有必要定期或不定期的重新测算或调整补贴额。社会投资方唯有通过加强经营管理和提高服务质量才能进一步提高投资回报，如经营不善，则存在投资损失的风险。
（3）有利于提高建设及运营管理质量。使用本文的测算方法所测算的政府运营补贴额在合作期间原则上不作调整，因此，社会资本方必将主动的提高工程建设质量以降低维护成本，提高管理效率以节约管理费用，提高服务质量以增加使用者付费，主动努力挖掘项目后续运营的商业价值[9]，使企业效益最大化，使PPP融资模式的效益得到充分发挥。
（4）应用范围广。本文所提出的测算方法既适用于盈利能力强的PPP项目，也适用于无盈利能力或盈利能力较低的PPP项目的论证。
（5）能体现投资方盈利水平。通过推求投资方财务内部收益率来体现投资方的盈利水平。
使用本文提出的测算方法主要存在测算工作技术性强工作量大的劣势：
（1）对于可贷款类PPP项目需要编制总成本表、利润与利润分配表等多个财务报表才能推求投资方财务内部收益率，工作技术性强，对咨询单位要求高。
（2）需要采用试算法推求政府运营补贴额，工作量大。
（3）用投资方财务内部收益率表达投资方盈利水平专业性太强，直观性不足。
4
结语
为杜绝固定回报，发挥PPP融资模式的建设和运营优势，满足各类PPP项目的论证需求，本文建议采用投资方财务内部收益率描述投资方盈利水平，并把PPP项目分为可贷款类PPP项目和不可贷款类PPP项目。对于可贷款类PPP项目，建议采用试算法，预设政府运营补贴额，通过编制总成本表、利润与利润分配表、投资方现金流量表等财务报表推求投资方财务内部收益率，直至投资方财务内部收益率等于投资方财务基准收益率。对于不可贷款类PPP项目，也建议采用试算法，预设政府运营补贴额，直接编制投资方现金流量表推求投资方财务内部收益率，直至投资方财务内部收益率等于投资方财务基准收益率。对于不可贷款类PPP项目也可以采用财金[2015]21号文提出的计算公式直接推求政府运营补贴额，但应补充投资方现金流量表，推求投资方财务内部收益率，分析投资方盈利水平的合理性。
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